Le gouvernement, qui n'a pas statué à ce jour sur la prolongation du dispositif au-delà de la fin de l'année 2014 mais qui prévoit de lancer une nouvelle génération de contrats de ville*, a saisi le Conseil économique, social et environnemental, pour dresser un bilan des ZFU, dont le dispositif est en sursis depuis le 31 décembre 2011. Avec pour interrogations sous-jacentes : Les maintenir en l'état ? Les remplacer ? Les supprimer ? Réuni ce mercredi 15 janvier en plénière à l'occasion de la présentation du rapport établi par Éveline Duhamel, qui était venue auditer les ZFU de Marseille en décembre dernier, le comité consultatif plaide pour un dispositif refondé des ZFU.

Contexte d'aggravation des fractures territoriales
Cette saisine gouvernementale en date du 24 mai 2013 par le Premier ministre s'inscrit dans le contexte de la nouvelle politique gouvernementale de la ville actuellement en débat au Sénat*, qui veut instaurer une géographie prioritaire plus resserrée vers 1 300 territoires pauvres (contre 2 500 actuellement) et qui pour ce faire, a besoin de faire le tri dans les logiques de zonages actuelles. Les ZFU, créées à l'origine dans les quartiers urbains cumulant des difficultés importantes, sont donc directement concernées. Lors du Comité interministériel de la ville du 19 février 2013, le gouvernement avait fait valoir sa volonté de mettre un terme après 2014 aux 2 493 Contrats urbains de cohésion sociale, aux 751 Zones urbaines sensibles (ZUS) et aux 416 Zones de redynamisation urbaines (ZRU) actuels, pour les remplacer par 1 300 nouveaux contrats de ville.

Impact sur l'emploi pas avéré
Ce sont les précautions prises par Éveline Duhamel lors de la présentation de son rapport, évoquant l'étalement du dispositif dans le temps depuis sa création (loi du 14 novembre 1996), de l'augmentation de son nombre (trois générations se sont succédé pour aboutir à la création de 93 ZFU en métropole), de la création du régime fiscal des auto-entrepreneurs en 2009 et de l'absence d'indicateurs de suivi. "Aucun élément chiffré ne permet d'appréhender ce que seraient devenus ces quartiers si le dispositif n'avait pas été mis en place", déplore la rapporteure. Quant à son impact sur l'emploi, sa pertinence est moins avérée, la clause à l'embauche étant évoquée comme un handicap. Les résultats varient selon les périodes et les ZFU. D'après diverses évaluations, le dispositif ZFU aurait accru fortement le nombre d'établissements et l'emploi dans les ZFU de 1ère génération de 1997 à 2001, celui-ci plafonnant ensuite. Les effets des ZFU de 2e génération auraient été plus limités. Quand l'emploi s'améliorait dans l'ensemble du pays, le reflux du chômage était particulièrement marqué en ZFU : le taux de chômage y était ainsi passé de 21 % en 2006 à 16,2 % en 2008. "En revanche, après 2008, le recul de l'emploi était plus fort qu'ailleurs, atteignant 25 % en 2012".

Coût du dispositif
Il n'a cessé de baisser en raison de la sortie progressive des entreprises du dispositif : 372 M€ en 2012 contre 419 M€ en 2011. Mais, met en garde la rapporteure, il faut "tenir compte des avantages non quantifiables en termes de lien social maintenu et développé, d'activités économiques sociales et économiques induites, de formation dans ces quartiers auprès de personnes éloignées de l'emploi, d'amélioration de l'image de ces quartiers". Les zones franches auraient aussi eu un effet sur la limitation des émeutes urbaines.

80 à 150 quartiers prioritaires. Sur la base de ses observations, le CESE plaide pour une refondation du dispositif en limitant le nombre de bénéficiaires prioritaires entre 80 et 150, dont le périmètre serait inclus dans certains des 1 300 retenus par le futur contrat de ville. Mais demande à ce que le carroyage ne se limite pas au seul critère de pauvreté. "Les quartiers urbains présentent encore un cumul de handicaps qui ne se résume pas à ce critère".
Tout en maintenant les objectifs initiaux de "développement économique, de création d'emplois, de mixité fonctionnelle, de cohésion sociale et d'emploi", il préconise aussi son inscription dans un projet de ville global en mobilisant "les moyens de droit commun car les ZFU ne sont pas des territoires à part : ils ont droit aux services publics, aux transports en commun, au haut débit, à la sécurité..."

Exonérations fiscales et sociales rabotées
Les bénéficiaires sont à ce jour exonérés d'impôt sur les bénéfices totales pendant cinq ans, puis de façon dégressive pendant 9 ans, de la taxe professionnelle durant cinq ans à taux plein puis dégressive, de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 5 ans, des cotisations sociales patronales totales pendant 5 ans puis à taux dégressif (exonération partielle entre 1,4 et 2 SMIC et nulle à partir de 2 SMIC). En contrepartie, ils sont contraints par une clause d'embauche locale, plusieurs fois revue, et qui depuis 2012, leur impose d'avoir au sein de leurs effectifs 50 % de résidents de la zone. Le CESE propose de fixer la durée des exonérations à 8 ans à partir de l'implantation des établissements - 5 ans à taux plein et 3 ans à taux dégressif - tout en modifiant la clause d'embauche locale, qui passerait à 25 ou 33 %. Il propose aussi de garder la conditionnalité de cette clause pour être exonérée de la fiscalité sur les bénéfices mais en ramenant son plafond de 100 000 à 60 000 euros par contribuable et par période de 12 mois.

Amélioration de la gouvernance
"Il faut sortir de la logique du guichet pour aller vers la contractualisation", explique-t-elle. Nous recommandons le pilotage local pour chaque ZFU refondée sous la forme d'un triptyque associant le président de l'intercommunalité, le ou  les maire(s) de la commune concernée(s) et le préfet. Mais en y associant pour l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi du projet, les élus des collectivités territoriales, les chambres consulaires, les organisations professionnelles et syndicales, ainsi que le tissu associatif. Avec obligation d'un suivi régulier au niveau national et local pour une première évaluation en 2017.

Réactions
Les préconisations ont été votées à l'unanimité (188 votants, pas d'abstention, pas de contre) et si les demandes d'expression ont été nombreuses, tous convergeaient vers la refondation pour une meilleure efficacité d'un dispositif "très hétérogène dans ses résultats qui vont du succès franc au quasi échec", indique Paul de Viguerie, membre de l'Union nationale des associations familiales (UNAF). Parmi les voix légèrement plus critiques, celle de la CGT, qui regrette que le rapport n'ait pas analysé l'éventualité de la suppression. Le représentant de la CGT-FO trouve également regrettable que l'on ne s'interroge sur son efficacité après 17 ans d'exercice. L'organisation syndicale demande à ce que cette fois, on n'occulte pas d'y associer une vraie politique de rénovation urbaine, intégrant l'accès aux services publics et adossé à une véritable politique immobilière et de qualification des jeunes. Patrick Bernasconi, représentant les entreprises, demande à ce que les "engagements pris dans le cadre du dispositif actuel par l'État envers les établissements ayant fait le choix de s'implanter soient tenus, quoi qu'il en soit, jusqu'à leur terme". La CFE-CGC met aussi en garde sur d'autres effets pervers du système qui "n'a pas incité à une politique dynamique de l'emploi, et fut un frein à l'embauche des jeunes qualifiés issus de ces quartiers."

Ambitions
Ultime question : créer des activités et de l'emploi, assurer la paix publique, rétablir l'égalité des chances à l'école, rénover et diversifier les logements, renforcer les partenaires de la politique de la ville, améliorer le fonctionnement et la présence des services publics ... N'y a-t-il pas trop d'ambitions investies dans un seul dispositif ?

Adeline Descamps

*Le projet de loi Ville et cohésion urbaine a été adopté à une large majorité, le 27 novembre par les députés et est en discussion actuellement au Sénat pour un promulgation avant les échéances municipales pour que les nouvelles équipes communales et intercommunales puissent se saisir immédiatement de ses outils.